在20世紀80年代,中國的改革大體上仍然處于“帕累托改善”,即幾乎沒有人受損,所有的人都是改革的獲益者。但是,到了90年代后期,尤其是進入新的世紀之后,各種社會矛盾開始激化,經濟增長不再能給所有人帶來幸福感。正如卡爾·波蘭尼在1940年所寫的巨著《大轉型:我們時代的政治與經濟》中指出的,那種認為所有的人,包括窮人都能夠從經濟增長中自發地獲益的觀點是從來都沒有得到歷史印證的。市場經濟的發展會產生出一種必然的反應,以保護社會免于受到市場的侵害。畢竟,社會是一個共同體,我們需要建立起來一個安全網。只有這樣,一個社會才會有凝聚力。社會保障體制、對公共教育和衛生的投資、良好的環境和社會秩序等,都是維護市場經濟良性運轉、保障社會穩定和進步不可或缺的公共產品。公共產品理應由公共財政提供,但是,直到目前為止,中國的財政支出中,用于公共產品的支出仍然是遠遠不夠的。
當公共產品不足之后,居民只得被迫地提高儲蓄,以應對未來生活中可能出現的風險。城市的國有企業改革甩出了大量的失業工人,農村的年輕人到了城市之后得不到失業和健康保險,老齡化社會如同黑云已經出現在天際,不斷提高的健康和教育支出增加了家庭未來支出的不確定性,所有這些變化都給人們帶來了不安全感。完善的社會保障體制可以降低風險、給人們帶來穩定和信心。但是,在這樣的體制仍然付諸闕如的情況下,為了應對未來的風險,人們只能被迫儲蓄。這導致了中國當前面臨的宏觀失衡:儲蓄過高而消費不足、投資居高不下且浪費嚴重、由于國內儲蓄大于國內投資導致中國的貿易順差日益臃腫。
從長遠來看,忽視對公共產品投資還會影響到中國經濟未來的發展。從中國經濟的未來增長前景來看,中國是實現經濟騰飛還是退化為廉價的世界加工基地,取決于中國的產業結構能否不斷升級。中國產業結構的升級需要在教育方面增加投入,這樣才能將現在那些在出口企業、建筑工地、餐館和洗腳店工作的年輕人從非熟練勞動力轉化為熟練勞動力。隨著人口老齡化的到來,中國廉價勞動力的優勢很快就將失去,如果不能在老齡化社會到來之前完成產業結構的升級換代和經濟體制的改革,我們可能將永遠失去成為世界強國的機會。中國目前所走的重化工業的發展道路帶來了嚴重的污染,消耗了大量的資源。為了調整發展戰略,促進服務業的發展是極為迫切的。過去帶來的環境污染和生態惡化需要“賠償”。如果教育的價格仍然是高昂的,如果教育的內容仍然是陳舊的,如果教育的機會對公民仍然是不平等的,如果健康仍然是一種奢侈品,如果城里和鄉村的窮人仍然不敢到醫院看病,如果公共衛生體系仍然千瘡百孔,如果公民在自己的國度里面仍然不能自由地遷移,那么中國的比較優勢,即年富力強和不憚辛苦的勞動力將會逐漸萎縮,產業結構升級將無從談起。隨著老齡化社會的到來,一個沒有為未來做好準備的國家將會發現自己的人民勞碌一生,仍然是在艱辛和勞累中討生活的命運。
經濟增長對公民福利的提高其實是間接的,因為增長率的提高未必意味著就業機會的增加,也不一定會帶來居民福利水平的提高。增加對公共產品的投資,將切實而有效地提升居民的福利水平。但是,和為了促進經濟增長而實行的改革相比,為了提供公共產品需要的改革反而可能更加困難。
有的改革,成本近在眼前,但收益卻在遙遠的未來。比如,加強對環境污染的治理,馬上會影響到當地的GDP和就業,地方政府首先就不愿意,當地的居民可能也會有意見??墒?,環境保護是惠及子孫的政策,而對環境的破壞有時候是不可恢復的。對教育和公共衛生的投資也有同樣的問題。對非熟練勞動力的培訓,怎么看都不是一個緊迫的問題,但是其影響是深遠的。除了在經濟上會制約中國的產業結構升級,對中國社會和政治的演變也有影響:對非熟練勞動力是否和如何培訓,會影響到非熟練勞動力和熟練勞動力之間的收入差距,也會影響到這兩個社會集團的政治動員形式,如果非熟練勞動力的收入遠遠落在熟練勞動力的后面,如果非熟練勞動力缺乏工會將其組織起來并提供一個表達其利益的渠道,他們就會變得絕望而動蕩,到那時,一根小小的火柴都可能點燃社會不滿的烈焰。
有的改革,之所以難以推進,難就難在政府自己。有的政府部門已經和特定利益集團的利益緊密聯系。主管部門和所管理的行業之間容易形成一個利益共同體,于是,政府就會被特殊利益集團“俘虜”。建設部可能會更同情房地產商,衛生部可能會更反對醫藥改革。有時候,政府部門會更傾向于利益集團中的利益集團。證監會的管轄范圍涵蓋了股票市場和債券市場,但是,它可能會更偏向于股票市場;體育總局可能會更偏向于競技體育,甚至是競技體育中的特定項目。有時候,政府部門自己就是特殊利益集團。過多的管制帶來了尋租的機會。尋租就是有意地制造稀缺。山西公路上繁忙而“超載”的貨車是一個壯觀的現象,但是,為什么會有這么多的貨車呢?因為鐵路的投資不足。為什么鐵路的投資不足呢?因為鐵道部不僅負責對鐵路的監管,而且它直接決定對鐵路的投資和運營。鐵路投資不足使得貨運緊張,但是鐵路工作人員卻從中獲得了尋租的機會。
即使困難重重,新的改革也必須加速推進。因為,為公共產品投資,說到底是為自己的人民投資,是為和諧社會投資,是為中國的持續發展和長治久安投資。
(何帆,博士后,經濟學家。)