兩會好聲音︱老胡：以良法求善治，用善法打造善時代

        2016年3月13日下午，出席十二屆全國人大四次會議的河南代表團舉行全體會議，審議《慈善法（草案）》和最高人民法院工作報告、最高人民檢察院工作報告。作為慈善界的“老兵”和公益業內人士，老胡對慈善法草案給予深度關注。立足現狀，結合自身公益實踐，會上老胡作了《關于對新慈善法草案的認知與建議》的發言。（以下為老胡發言內容）

關于對新慈善法草案的認知與建議

        從2005年民政部提出立法建議至今，我國首部慈善領域的專門法律慈善法草案在此次全國兩會上被提請審議。慈善立法的調研和起草整整走了10年，在今年兩會上一朝提速，在公眾期待下即將“修成正果”，將為中國開啟一個依法行善新時代，這不僅是中國慈善事業的重大里程碑，同時我認為也是立法的重大突破。慈善法的起草過程，已成為社會立法系統中開門立法的一個典范，社會參與度極為廣泛，同時慈善法也是去年立法通過之后，首部提請全國人大會議審議的法律，它也是一種宣示，體現了全國人大對立法權的重視和強調。

        此次審議的慈善法草案將慈善定位為“大慈善”，即現代慈善，不僅包括傳統認知中的扶貧濟困、扶老救孤，還包括其他有利于社會公共利益的活動，包括促進教育、科學、文化、衛生、體育等事業的發展、防止污染和其他公害、保護和改善生態環境等。從事足球推動事業22年，擔任國內多家公益組織的理事，2011年我本人又發起成立了個人的公益基金會（本源人文公益基金會）推動人文教育和中國傳統文化的傳承發展，作為慈善界的老兵和公益業內人士，我本人對慈善法草案予以了深度關注。一些認識和觀點，希望在此與大家分享交流。

        詳細梳理慈善法草案的三次審議稿和此前的相關法律法規，新慈善法體現了監管思路的改變與諸多突破性進步，諸如取消業務主管單位、非法人慈善組織獲承認、公募權限有所放開、以公益信托激活巨量慈善資產、行政派捐將被禁止、慈善財產受到重視、信息公開權責的明確、稅收優惠的大力推動等，令社會及業內人士眼亮欣喜，當然，這些進步同時也讓公眾對如何令善法更善充滿了深度期待，比如如何更加明確公益私益的慈善法主體身份、如何給予互聯網募捐更大的方向性支持、如何令官民慈善界限更明確、如何令稅收優惠再求突破、如何令慈善信托更完善可操作等。

        我注意到，較之于草案二審稿，當前提請審議的最新修改三審稿，在幾方面有一些具體變化：一是放寬了網上公開募捐限制，取消了二稿中“在省級以上民政部門登記”的慈善組織方可以在自身網站發布募捐信息的限制條件。二是擴大了受托人范圍，除了慈善組織外，將信托公司再度列入，慈善信托受托人資格略放寬。這些體現了立法部門對公眾和業內專業意見的重視，以及作為母法和基本法，對慈善事業未來的發展所留待的一定空間。

        目前最新修改案有幾點受到關注，成為新法的關鍵，并引發一定的爭論，主要包括慈善組織15%的管理費用比例問題、互聯網募捐問題。對此，我的觀點和建議如下：

        關于15%年度管理成本比例問題，現在實行的《中國基金會管理條例》有關基金會“行政支出”的規定為，基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。如果熟悉民間公募和非公募基金會組織運作，就會知道10%的行政成本比例限制已在實踐中極大地束縛和阻礙了公益組織的良性發展。公益行業業內組織調研提出，非營利組織支出上，有募捐成本、行政成本、項目成本三項。國際上，基金會這三項成本基本為50%，單就行政成本來說，一般約20%。中國民政部門在審計年檢時，把三項成本之和算為行政成本，因此三項累積不超過15%已經是全世界基金會中效率最高的。實質上不少委員代表關于對比例過高的言論觀點表達的是對官辦慈善的繼續擔憂，中國慈善界的薪酬待遇因為官民不分繼續艱苦，最終只會傷害真正做事的民間慈善。公益行業的專業化、行業化需要與之相匹配的支持性成本投入。此外，對一個行業的薪酬支出問題，顯然任何法律一刀切的規定也是不合適的，它最終一定會走向并應該屬于市場調節問題。對業內一些專家的觀點我予以認同支持，作為基本法，“一刀切”的法律規范一方面確實無法顧及現實中多樣性的慈善組織，而且具體規定支出比例顯然也缺少回旋余地，可以考慮不在慈善法中具體規定行政成本比例，而是留待免稅資格取得的環節去具體規定。而且規定的思路也并非規定具體比例，而是具體規定合理的行政支出和不合理的行政支出。當然，如果目前草案文本調整的余地和可能性不大，我想至少應支持15%管理比例的實現，予民間公益組織盡量多一點良性的發展空間。

        關于開放公募權和互聯網募捐問題，歸根結底，對互聯網募捐的限制和憂慮實則是對放開公募權的擔憂?？梢钥吹?，新慈善法草案在立法思路上基本采取了開放公募權的規制，盡管因在具體規范措施方面尚缺乏有效的技術監管手段而呈現猶豫和限度。所以，僅就原則而論，還是應該考慮賦予慈善組織異地公募權，慈善組織可以開展異地公開募捐，但是需要向募捐所在地的民政部門進行申請。其次，有關互聯網募捐的問題，亦還是應該對放開互聯網募捐給予方向性的肯定和支持，具體監管技術問題可臻待過程中進一步完善。數據已體現出互聯網強大的無界化慈善捐助，比如2014年度各類網絡捐贈第三方平臺籌款總額超過4.37億元人民幣，捐贈人次超過11.17億。因此，在互聯網時代背景下，在各行各業都在力求互聯網思維化，實現“互聯網＋”的時候，慈善界不應采取“互聯網－”的思維，成為捆綁慈善發展的繩索。

        除了目前比較受關注的這兩方面問題外，我還想就一個較行業內和專業性的事宜做一點呼吁引起大家重視。即以后如何盡快加快新慈善法與三個管理條例銜接的問題，也提請立法組對此問題納入立法過程中的同步考慮。目前慈善組織的管理主要依據《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等三個條例所形成的監督管理法律體系，條例拘泥于文本缺乏彈性，嚴重滯后于社會實踐。新慈善法出臺后，在管理思路及軌制方面均發生較大變化，如何盡快加速與原有三個管理條例的銜接，將對公益組織的發展產生較大影響，急需引起重視。比如目前還在生效的《基金會管理條例》，就仍是將公募權按照行政權力的模式，切割成全國性基金會和地方性基金會，公募基金會以外的基金會和慈善組織都不能合法公募。另外，對于新設成立的慈善組織，新慈善法草案第九條第七項依然規定要符合“法律法規規定的其他條件”，若目前三個條例規定的雙重管理體制未予以修改，那么新設慈善組織依然難以擺脫現有登記管理體制的限制。

        以良法求善治，用善法打造善時代。感謝新慈善法懷胎10年過程中政府與各方的每一分真誠與努力，期待中國慈善事業新時代的來臨。

        備注

        1、慈善法草案三審稿第六十條規定：慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于前三年收入平均數額的70%，年度管理成本不得超過當年總支出的15%。

        2、根據草案規定，慈善組織開展公開募捐需取得公開募捐資格。不具有公開募捐資格的組織或個人開展公開募捐，民政部門可對其處以一萬元(人民幣)以上十萬元以下罰款。慈善組織通過互聯網開展募款的，草案三審稿要求慈善組織應當在民政部門統一或指定的慈善信息平臺發布募捐信息。

        3、草案第二十四條規定：開展公開募捐，可以采取下列方式：(一)在公共場所設置募捐箱；(二)舉辦義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會等；(三)通過廣播、電視、報刊、互聯網等媒體發布募捐信息；(四)其他公開募捐方式。慈善組織采取前款第一項、第二項規定的方式開展公開募捐的，應當在其登記的民政部門管轄區域內進行，但捐贈人的捐贈行為不受地域限制。